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司法改革三中全会新指向

作者:  来源:  日期:2019年12月04日

  核心提示:任何一项改革,都会触动既得利益,在方向不错的前提下,犹如逆水行舟,不进则退。科学评估现有改革的成就与不足,不难发现中国的司法改革,已经不能不寻求体制性的突破。

  个中原因不过就是中央事权与地方利益的博弈,十八届三中全会将司法改革提上议事日程,且有了初步的变革蓝图,尽管存在不彻底的疑虑,但是毕竟是较之之前已经是前进了一大步。

  隔靴搔痒难除积弊

  改革开放以来,司法改革始终是中国法治建设最核心的问题。回顾过去,我国的司法改革如火如荼、从未停息,但是鲜有顶层设计的体制性变革。一是司法改革主要以 两高 为发动者,而缺乏最高权力机关的兼顾计划;2是司法改革的对象,大多是现行体制框架内的制度性修补,而缺少诸如司法权与行政权配置等体制架构上的调整;3是司法改革的过程多是行政化路径,而缺少法治化的遵循。因而,即使有法官袍、统一司法考试、收回死刑复核权等广受好评的改革举措,却很难有真正的体制改革,而制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制,一直未能获得根本性进展。

  任何一项改革,都会触动既得利益,在方向不错的前提下,犹如逆水行舟,不进则退。科学评估现有改革的成就与不足,不难发现中国的司法改革,已经不得不寻求体制性的突破。

  正如专家傅达林所说,司法改革之所以到了不得不改的地步的原因是:

  其一,以往的司法改革举措,虽取得了丰硕的成果,但很大程度上局限于司法系统本身,难以超脱现有司法体制的局限。时至今日,体制内的增量改革已越发接近自身功能的极限,能够修补的差不多都修补了,不能修补的问题多是体制性障碍,因而进入体制改革的攻坚阶段。中国的司法改革一直面临着如何确保当事人寻求司法救济的实现,如何提升公众对司法制度的信心和信任,如何改善司法部门的社会形象,如何建立各种制度以避免正义质量的下降等任务。司法改革要回应公众对公平正义的期待,就不可能再继续躲避体制革新的 硬骨头 。

  其二,社会矛盾和公共舆论对司法体制改革的诉求日益高涨。司法是消除社会不平和不满的常规性机制,进入社会转型期的中国,面临着更复杂的利益冲突和纠纷,由于司法改革进展较为缓慢,社会冲突的化解需求与司法功能的式微矛盾突出。应对这种激烈的社会矛盾,理论与实务界都清楚地意识到,如果没有一个优秀的司法体制,就很难确保司法系统能够胜任转型期内定分止争的重任。在中国特色社会主义法律体系建成之后,所有的焦点都将投射或集中在司法改革上来。近年来一系列被舆论放大后成为影响性案件的个案,背后折射出民间对司法运作现实的不满,以及对进一步深化司法改革的诉求。推进司法改革的动因,表面上是民众对司法信任度降低、司法行政化、司法腐败、司法不公等,本质上则是现行司法还不能完全满足人民日益增长的正义需求。因而,中国司法改革的最终目标,是通过司法体制的更新,以公正、权威而有效率的司法,来满足人民的正义诉求。

  其三,司法体制改革还被寄与了 政治体制改革突破口 的期待。不少学者认为,目前我国政治体制改革的最好突破口,应当是司法体制改革。因为任何政治系统的制度化和法制化过程,都不可缺少它的司法结构和功能。选择司法体制改革作为突破口,可以降低改革的成本和风险,到达事半功倍的效果。因此,如何从根本上再造司法权在国家权力体系中的地位和结构,实现宪法规定的司法机关独立行使职权原则,并通过大幅提升司法机关的政治地位和宪法地位来建立司法权威,关涉到国家政治体制改革的成败。

  不难看出,中国的司法体制改革已无退路。

  改革到省已是进步

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重点从体制上开出了司法改革的药方:针对司法地方化的弊病,推行省以下法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。

  这旨在将司法机关与地方政权脱钩,切断司法地方化的脐带关联。去年7月,欧洲司法委员会同盟发布《欧洲司法改革与发展报告》,其中写道:在任何形式的民主中,保持司法的独立性都是至关重要的,而法院经费保障体制直接影响到司法部门的独立性。这表明,一个独立而不受干扰的优秀司法系统,乃是法治国家最强有力的柱石,也是现代公民权利最值得信任的保障。而从人财物和管辖的环节上入手,逐渐将法院、检察院从地方权利结构中拉出来,无疑是体制攻坚的重要一步。

  中央此次迈出关键一步,目的是针对司法行政化弊病,推行审判委员会制度改革,严格落实独任法官、合议庭和审判委员会办案。这旨在突破 审者不判、判者不审 的怪象,以法官审判权力的落实,实现审判的化和公正性。

  目前,我国司法体制最大的缺陷是司法的行政化色采强烈,表现在:首先,司法的地方化。司法机关在人财物各方面受地方的制约较大。其次,司法人员的行政化。司法人员的管理与一般公务员没有太多差别,专业性得不到体现。再次,法院内部管理的行政化。

  上下级法院关系、法院内部决策过程、法官之间的行政化色彩浓厚。一是审判委员会对案件具有最终决定权。二是法院内部机构设置的等级化。审判权力由法官向各庭庭长、主管副院长、院长方向集中,办案需要层层请示汇报、研究讨论、审批把关,造成审权与判权的分离,不仅人为地拖延诉讼时间,还模糊了界限。一旦产生错案,要末是罚不责众、不了了之,要么是直接办案人员背黑锅。追究的模糊化为司法权滥用提供机会,关系案、人情案屡禁不绝。行政化的案件管理机制使得有办案经验的人员大部分被提升到领导岗位,不再承办案件,影响了办案质量,进一步加剧了司法公信的危机。3是不同审级法院之间的监督关系异化为领导关系。实践中存在下级法院不断地就具体案件的审理向上级法院请示、汇报,上级法院不断地向下级法院发布指示、命令的现象,这违反了审级制度的内在要求和直接审理的原则,影响了各级法院和法官在司法活动中的独立性,导致两审终审制形同虚设。

  党的十八大报告提出, 进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权 。

  指出, 要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作,重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题 , 要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权 。

  根据党的十八大报告和有关文件的精神,维护司法公正和确保司法机关独立行使职权是我国司法改革的基本目标,消除司法体制的行政化倾向是改革的基本途径。

  最终出路的探讨

  傅达林认为,与学术界的期待相比,这种内部的去行政化也许还有较大的改革空间;不过改革的方向则是毫无异议的,那便是逐步强化审判的独立性,以司法的职业化管理取代公务员式的行政束缚,最终在内部体制上构建起让法官专心致志审判的职业保障。

  最高人民法院司法体制与工作机制改革领导小组办公室主任贺小荣认为,建立以公正为核心、以依法独立审判为保障的司法权利运行体制,是司法改革的重中之重。一要从立法层面和制度上真正解决司法地方化的问题,将法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管,经费保障纳入省级和国家财政预算,使司法权的国家属性和宪法地位得以彰显。二要鉴戒海事法院和一些专门法院的经验做法,逐渐探索建立与行政区划相分离的司法管辖区,专门审理行政案件、跨地区商事纠纷案件以及环境保护案件,减少地方干预,确保司法公正。三要加大高级法院和最高法院对下级法院和全国法院的监督力度,探索设立巡回法庭,充分应用再审之诉,统一法律的适用标准,保护国家法制的尊严和权威。

  田文昌律师接受采访时说: 此次改革垂直到省没有达到我的预期,由于从真正的法治的角度讲,垂直到省不能根本解决问题,地方保护和地方干预一直是影响司法公正的根本原因。固然比垂直到市、县已经是很大的进步了。另外还有办案经费的问题,原则上讲办案经费应该由财政来出,如果这个问题解决不了,还是允许办案机关截留案款,这仍然会成为他们积极办案的动力,其造成的后果不堪设想。所以,我建议,要收就直接遭到中央,改到彻底;再就是案款必须收归国库,由财政全额支持办案经费。

  中国人民大学教授、博士生导师陈卫东对表示,三中全会提出这么一个改革方案,是有原因的,那就是一直以来我们国家存在司法不公的现象,主要是因为司法的地方化,这是由司法的设置与辖区的设置重合造成的。司法机关的人财物有地方政府承担,这样就把本来是中央的事权变成是地方的事权。共和国的司法机关变成了地方的司法机关,他们的工作出发点就会以地方的大局、地方的利益为重,这就背离了司法机关是国家的机关,司法要以事实为根据、法律为准绳的立法本意。固然,理想的改革应该是垂直到中央,但是,现实中,常常存在很多障碍,比如,在司法人员任命上,地方组织法跟我们国家层面上的法律是相抵触的,这些都需要在改革实践中需要加以考虑。

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